มูลนิธิพลังงานเพื่อสิ่งแวดล้อม มพส

ข่าวสารและกิจกรรม

ข่าวทั่วไป

บทความ

บทความ

แผนพัฒนาฉบับที่ 10 การแข่งขันและธรรมาภิบาล
โดย ดร.ปิยสวัสดิ์ อัมระนันทน์ (ประธานที่ปรึกษา มพส.)

เมื่อวันศุกร์ที่แล้ว สำนักงานคณะกรรมการพัฒนาการเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติ (สศช.) ได้จัดสัมมนาและนำเสนอร่างแผนพัฒนาเศรษฐกิจและสังคมแห่งชาติฉบับที่ 10 สำหรับปี พ.ศ. 2550-54 เพื่อระดมความคิดเห็นจากประชาชนกลุ่มต่างๆประมาณ 2,500 คนก่อนที่จะนำไปปรับปรุงและประกาศใช้ต่อไปตั้งแต่ปีงบประมาณ 2550

ร่างแผนฯ 10 ที่มีการนำเสนอนั้นมีรายละเอียดค่อนข้างมากแต่ก็ยังขาดความชัดเจนในบางเรื่องที่ผมคิดว่ามีความสำคัญอย่างยิ่ง เช่นเรื่องพลังงานยังขาดรายละเอียดที่เป็นรูปธรรม ทั้งนี้พลังงานเป็นเรื่องที่ท่านนายกรัฐมนตรีได้ย้ำว่าเป็นเรื่องที่มีความสำคัญที่สุดเรื่องหนึ่ง เรื่องการแปรรูปรัฐวิสาหกิจไม่ปรากฏในแผนฯ10 แม้แต่น้อย เข้าใจว่าจะมีการบรรจุไว้ในร่างแผนฯ10 ฉบับต่อไป ส่วนเรื่องการแข่งขัน การปฏิรูประบบราชการ การปราบปรามการทุจริตมิชอบ และธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการนั้นยังขาดความชัดเจน และผมไม่แน่ใจว่ากลยุทธที่เสนอนั้นแก้ไขปัญหาที่ตรงจุดหรือไม่

ในปัจจุบันภาคเอกชนมีความเข้มแข็งและมีบทบาทสูงมาก เศรษฐกิจไทยขับเคลื่อนด้วยภาคเอกชนและกลไกตลาดในขณะที่บทบาทภาครัฐลดลงมากในช่วงห้าสิบปีที่ผ่านมา ฉะนั้นการสร้างสภาพแวดล้อมในการประกอบธุรกิจให้เอื้ออำนวยต่อการลงทุนและการประกอบการของภาคเอกชน จะเป็นเงื่อนไขสำคัญของการขยายตัวของเศรษฐกิจไทยอย่างยั่งยืนและมีเสถียรภาพ สภาพแวดล้อมดังกล่าวนั้นอาศัยการสร้างการแข่งขันบนพื้นฐานที่เท่าเทียมกันระหว่างเอกชนด้วยกัน และระหว่างภาคเอกชนกับกิจการของรัฐ การปราบปรามการทุจริตและมิชอบในวงราชการซึ่งมีความรุนแรงมากขึ้นและเป็นต้นทุนสำคัญของการประกอบธุรกิจ การสร้างธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการทั้งสำหรับการประกอบธุรกิจและในการบริหารราชการ รวมทั้งการปฏิรูประบบราชการเพื่อเพิ่มประสิทธิภาพ คุณภาพบริการและความเป็นธรรมในการให้บริการของรัฐ

การแข่งขันบนพื้นฐานที่เท่าเทียมกันถือว่าเป็นหัวใจของระบบเศรษฐกิจที่อาศัยกลไกตลาดและแรงขับเคลื่อนจากภาคเอกชน ซึ่งจะนำไปสู่การผลิตที่มีประสิทธิภาพ ราคาและคุณภาพสินค้าและบริการที่เป็นธรรมสำหรับผู้บริโภค ในช่วงที่ผ่านมาดูเหมือนว่านโยบายหลายด้านมีความสับสนค่อนข้างมากและขาดความชัดเจนว่าเราต้องการการแข่งขันในรูปแบบใด การแข่งขันมีสองลักษณะ ลักษณะแรกคือการแข่งขันระหว่าผู้ประกอบการภายในประเทศ และลักษณะที่สองคือการแข่งขันกับต่างประเทศ ซึ่งเป็นลักษณะของการแข่งขันที่แผนฯ10 เน้น โดยในช่วงที่ผ่านมาในหลายๆครั้งรัฐมีนโยบายในการส่งเสริมธุรกิจไทยให้ไปแข่งขันในตลาดต่างประเทศโดยการสร้าง National Champion และในการดำเนินการดังกล่าวก็มีการกำหนดมาตรการคุ้มครองและเสริมสร้างอำนาจให้แก่ธุรกิจนั้นๆในประเทศ ทำให้ผู้บริโภคในประเทศไทยเสียเปรียบและเป็นผู้รับภาระเช่นในอุตสาหกรรมสินค้าเกษตรบางชนิด ตัวอย่างที่เห็นได้ชัดที่สุดอีกเรื่องและมีการกำหนดนโยบายเป็นมติคณะรัฐมนตรีที่ชัดเจนคือการสร้างการไฟฟ้าฝ่ายผลิตแห่งประเทศไทย (กฟผ.) เป็น National Champion เพื่อไปแข่งขันในตลาดไฟฟ้าในต่างประเทศ แต่การส่งเสริม กฟผ.เป็น National Champion นั้นรัฐได้กำหนดมาตรการในการสร้างความเข้มแข็งทางการเงิน เช่นการกำหนดให้ระบบไฟฟ้ายังคงเป็นระบบผูกขาด (Enhance Single Buyer) การกำหนดให้ กฟผ.มีสิทธิในการขยายกำลังการผลิตไฟฟ้าในอนาคต 50% ของกำลังการผลิตทั้งหมด และการกำหนดค่าไฟฟ้าโดยอาศัยเกณฑ์ผลตอบแทนการลงทุนซึ่งก็คือการรับประกันผลตอบแทนการลงทุนนั่นเอง การดำเนินการดังกล่าวเท่ากับการช่วยให้กฟผ.มีศักยภาพมากขึ้นในการแข่งขันในต่างประเทศโดยอาศัยการอุดหนุนจากผู้ใช้ไฟฟ้าในประเทศ ในประเทศสหรัฐอเมริกาก็เคยมีปัญหาในลักษณะนี้ และรัฐจึงต้องออกกฎหมาย Public Utility Holding Company Act 1935 เพื่อป้องกันการกระทำดังกล่าว

การแข่งขันอีกรูปแบบที่เป็นตัวบั่นทอนความเข้มแข็งของธุรกิจและภาคเอกชนไทยในระยะยาวคือการแข่งขันระหว่างภาคเอกชนกับกิจการที่รัฐถือหุ้นบนพื้นฐานและกติกาที่ไม่เท่าเทียมกัน ในภาคการเงินมีตัวอย่างหลายกรณี ในสาขาพลังงานมีทั้งตัวอย่างของธุรกิจน้ำมันที่การแทรกแซงราคาจนค่าการตลาดติดลบเป็นเวลานานจะทำให้ผู้ประกอบการไทยรายเล็กต้องล้มตายไปในที่สุด และธุรกิจไฟฟ้าที่บริษัทเอกชนที่ต้องการลงทุนในระบบผลิตไฟฟ้าและไอน้ำร่วมกัน (Cogeneration หรือ CHP) ไม่สามารถขายไฟฟ้าส่วนเกินเข้าระบบตามสัญญาระยะยาวได้ แต่กลับเปิดโอกาสให้รัฐวิสาหกิจไฟฟ้าเข้ามาดำเนินธุรกิจดังกล่าวได้เป็นต้น แผนฯ 10 ไม่ปรากฏชัดเจนว่ามีกลยุทธในการส่งเสริมการแข่งขันที่เท่าเทียมกันตามที่กล่าวมานี้

เรื่องธรรมาภิบาลในการบริหารจัดการเป็นอีกเรื่องที่มีความสำคัญแต่ดูเหมือนว่าแนวทางที่เสนอในร่างแผนฯ10 นั้นยังขาดความชัดเจน โดยเฉพาะธรรมาภิบาลในการบริหารระบบราชการ ซึ่งเกี่ยวข้องโดยตรงกับโครงสร้างการบริหารราชการที่ไม่มีการแยกบทบาทให้ชัดเจนระหว่างการกำหนดนโยบาย การกำกับดูแล ความเป็นเจ้าของและการปฏิบัติการ ทำให้บุคลากรของรัฐมีความสับสนในภาระกิจและอำนาจหน้าที่ของตน รวมทั้งเป็นจุดเริ่มต้นของปัญหาผลประโยชน์ทับซ้อน การปรับปรุงระบบการบริหารราชการในปี 2545 ไม่ได้คำนึงถึงหลักการสำคัญในการบริหารราชการดังที่กล่าวมาแล้ว จึงทำให้ปัญหายิ่งแย่ลง

จุดเริ่มต้นของการแก้ไขปัญหาคือต้องจัดโครงสร้างการบริหารราชการให้มีการแยกบทบาทของรัฐทางด้านต่างๆให้ชัดเจน โดยหน่วยงานที่ทำหน้าที่กำกับดูแลและหน่วยงานที่จำเป็นต้องมีความเป็นกลางต้องมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติงานภายใต้ขอบเขตของอำนาจหน้าที่ที่มีความชัดเจนและเพียงพอตามที่กฎหมายระบุ หน่วยงานเหล่านี้มิได้จำกัดอยู่ที่คณะกรรมการกำกับดูแลกิจการไฟฟ้า หรือคณะกรรมการกิจการโทรคมนาคมแห่งชาติ (กทช.) เท่านั้น แต่ควรรวมไปถึงหน่วยงานที่ทำหน้าที่ในการจัดเก็บภาษีเช่นกรมสรรพากร หรือหน่วยงานที่ต้องมีความเป็นอิสระในการปฏิบัติงานเพื่อให้เป็นไปตามเจตนารมณ์ของรัฐธรรมนูญแห่งราชอาณาจักรไทย

ปัญหาหลายๆเรื่องที่เกิดขึ้นในช่วงที่ผ่านมาล้วนแต่เกิดจากความสับสนในอำนาจหน้าที่ของเจ้าหน้าที่ของรัฐอันเนื่องจากความบกพร่องของโครงสร้างการบริหารระบบราชการ ในบางกรณีผู้กำกับดูแลหรือผู้กำหนดนโยบายไม่ได้ทำหน้าที่อย่างเต็มที่ในการคุ้มครองผลประโยชน์ของผู้บริโภคหรือผู้ใช้บริการเพราะบุคคลดังกล่าวก็เป็นกรรมการของกิจการที่ตนเองต้องกำกับดูแล ในบางกรณีผลกระทบอาจกลับกันคือใช้บริษัทที่รัฐถือหุ้นใหญ่ที่จดทะเบียนในตลาดหลักทรัพย์เป็นเครื่องมือในการสนองนโยบายในบางเรื่อง ผู้ที่เสียประโยชน์ก็คือประชาชนที่เป็นผู้ถือหุ้น วิธีการแก้ไขคือต้องแยกให้ชัดเจนระหว่างการกำหนดนโยบาย การกำกับดูแล ความเป็นเจ้าของและการปฏิบัติการ บุคคลที่รัฐมอบหมายให้ไปดูแลกิจการของรัฐเช่นกรรมการในรัฐวิสาหกิจต้องไม่ได้รับผลประโยชน์พิเศษ ในกรณีของบริษัทเอกชนนั้นเป็นเรื่องปรกติที่พนักงานของบริษัทซึ่งได้รับมอบหมายให้ไปเป็นกรรมการของบริษัทที่บริษัทของตนถือหุ้น จะไม่ได้รับค่าเบี้ยประชุม โบนัสหรือผลประโยชน์อื่นๆ ถ้าได้รับต้องส่งคืนบริษัทที่ตนทำงานอยู่

ธรรมาภิบาลในการบริหารราชการและการแข่งขันถือว่าเป็นเรื่องที่สำคัญอย่างยิ่ง และเหตุผลหนึ่งที่ราคาหุ้นในประเทศไทยค่อนข้างต่ำเมื่อเทียบกับในหลายประเทศก็มาจากเรื่องธรรมาภิบาลนั่นเอง

Copyright © 2011 Energy For Environment Foundation. All right reserved.
99/305 ถนนเทศบาลสงเคราะห์ แขวงจตุจักร เขตจตุจักร กรุงเทพฯ 10900
โทรศัพท์ +66 2953 9881-4 โทรสาร +66 2953 9885 E-mail : efe@efe.or.th