บทความ

กระแสข้อกังขาความรีบร้อนในการออกแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าที่เรียกว่า PDP 2010 ยังไม่ทันจางหาย กระทรวงพลังงานได้นำแผน PDP 2010 ที่ผ่านความเห็นชอบจากคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติ เสนอคณะรัฐมนตรีเพื่อรับทราบและถือเป็นมติคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2553 ที่ผ่านมา ซึ่งได้นำไปสู่เรื่องใหม่ที่กระทรวงพลังงานเร่งดำเนินการ โดยให้ชะลอหรือระงับการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานลมและแสงอาทิตย์ไว้ ได้ทำให้เกิดผลกระทบต่อการลงทุนและการพัฒนาด้านพลังงานหมุนเวียน และที่หนักไปกว่านั้นคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงานที่มีหน้าที่กำกับดูแลกิจการพลังงานให้เป็นธรรมกับทุกภาคส่วน ก็ทำหน้าที่เพียงการรับลูกฝ่ายนโยบายมาปฏิบัติโดยทันที โดยไม่ได้คำนึงถึงผลกระทบที่จะเกิดกับผู้ลงทุน

ในการประชุมคณะรัฐมนตรีเมื่อวันที่ 22 มีนาคม 2553 นอกจากเป็นการเห็นชอบมติคณะกรรมการ นโยบายพลังงานแห่งชาติ ในเรื่องแผนพัฒนากำลังการผลิตไฟฟ้าของประเทศไทย พ.ศ. 2553-2573 (PDP 2010) แล้ว คณะรัฐมนตรียังมีมติให้สำนักงานนโยบายและแผนพลังงาน (สนพ.) ไปศึกษาทบทวนอัตราส่วนเพิ่มราคารับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนใหม่ โดยให้สอดคล้องกับการพัฒนาของเทคโนโลยีการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน และนำเสนอต่อคณะกรรมการนโยบายพลังงานแห่งชาติเพื่อพิจารณาต่อไป

หากพิจารณามติดังกล่าว จะเห็นว่าเป็นการให้ไปศึกษาทบทวน ไม่มีมติอันใดเลยที่ระบุว่าให้ไประงับหรือยั้บยั้งการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนโดยทันที แต่สิ่งที่เกิดขึ้นในกระทรวงพลังงาน คือ เกิดการดำเนินการที่รีบเร่งโดยกระทรวงพลังงานได้มีคำสั่งตั้งคณะกรรมการพิจารณาทบทวนอัตราส่วนเพิ่มราคารับซื้อไฟฟ้าในวันเดียวกันกับวันที่ประชุมคณะรัฐมนตรี และสองวันต่อมาก็พิจารณาแล้วเสร็จว่าการเสนอขายไฟฟ้าเข้าระบบจากพลังงานแสงอาทิตย์และลมมีสูงมากจะสร้างผลกระทบค่าไฟแก่ผู้บริโภค ดังนั้น ในวันที่ 25 มีนาคม 2553 สนพ. ได้มีหนังสือแจ้งคณะกรรมการกำกับกิจการพลังงาน (กกพ.) ให้ไปดำเนินการให้การไฟฟ้าทั้งสามการชะลอการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน ซึ่ง กกพ. ก็ดำเนินการตามทันที มีหนังสือในวันเดียวกันแจ้งการไฟฟ้าไป

การดำเนินการโดยที่การแจ้งมติคณะรัฐมนตรีจากสำนักเลขาธิการคณะรัฐมนตรียังไม่ปรากฏ ไม่ใช่ประเด็นแต่อย่างไร แต่ประเด็น คือ กระทรวงพลังงานดำเนินการที่มากกว่ามติคณะรัฐมนตรีหรือไม่ คือ สั่งชะลอการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานลมและแสงอาทิตย์ โดยที่คณะรัฐมนตรีไม่ได้มีมติในเรื่องนี้ และในการดำเนินการดังกล่าวของกระทรวงพลังงาน เหตุใดต้องเร่งด่วน โดยไม่ได้พิจารณาถึงผลกระทบที่จะเกิดกับผู้ลงทุนที่อยู่ระหว่างการพัฒนาโครงการ ซึ่งอาจมีการลงทุนค่าใช้จ่ายในบางส่วนไปแล้ว เช่น การจัดหาที่ดิน การลงทุนปักเสาสำรวจแรงลม การจ้างจัดทำการศึกษาความเป็นไปได้ของโครงการ การติดต่อสถาบันการเงินในเรื่องเงินลงทุน การวางมัดจำค่าอุปกรณ์ โดยผู้ประกอบการเหล่านี้อยู่ระหว่างการเตรียมเอกสารยื่นขอขายไฟเข้าระบบ ซึ่งการสั่งให้ชะลอการรับซื้อไฟฟ้าในทันทีย่อมกระทบต่อผู้ประกอบการ

ตามหลักการดำเนินการของรัฐโดยทั่วไป ก่อนการบังคับใช้กฎระเบียบหรือการดำเนินการใดๆ ที่จะมีผลกระทบต่อผู้ประกอบการหรือนักลงทุน จะต้องมีการกำหนดกรอบเวลาเพื่อให้ผู้ประกอบการเตรียมตัว หรือดำเนินการเพื่อไม่ให้เกิดผลกระทบในเชิงลบ แต่กระทรวงพลังงานกลับไม่คำนึงถึง และที่น่าเศร้าใจองค์กรกำกับกิจการพลังงานที่มีหน้าที่กำกับดูแลให้เกิดความเป็นธรรมกับผู้ประกอบการ กลับไม่ได้ทำหน้าที่เป็นองค์กรอิสระที่จะคานอำนาจของฝ่ายนโยบาย เพื่อให้การดำเนินการเป็นไปอย่างพอเหมาะพอควร แต่กลับทำหน้าที่สนองฝ่ายนโยบายในทันที ซึ่งการดำเนินการนี้สะท้อนถึงการไม่ได้ปฏิบัติตามเจตนารมณ์ของกฎหมายกำกับดูแลกิจการพลังงาน แล้วภาคส่วนทางด้านพลังงานจะมีที่พึ่งที่เชื่อถือได้อย่างไร?

การทบทวนนโยบายหรือมาตรการของภาครัฐเป็นสิ่งที่กระทำได้โดยปกติ โดยในต่างประเทศมาตรการการกำหนดส่วนเพิ่มราคารับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนจะมีการทบทวนเป็นรอบๆ และอยู่เสมอๆ อยู่แล้วตามต้นทุนและเทคโนโลยีที่เปลี่ยนไป แต่ในต่างประเทศจะมีความชัดเจนของระยะเวลาในการรับซื้อรวมถึงการกำหนดปริมาณรับซื้อไฟฟ้าในแต่ละรอบ การกำหนดนโยบายของประเทศไทยในรอบแรกของการให้ส่วนเพิ่มราคารับซื้อไฟฟ้าเมื่อปี 2549 มีการกำหนดระยะเวลาสิ้นสุดคือสิ้นปี 2551 แต่ในรอบที่สองซึ่งเพิ่งมีประกาศออกมาเมื่อกลางปี 2552 ไม่มีการกำหนดระยะเวลาสิ้นสุด และมีข้อกังขาว่าการให้ adder จะถูกจำกัดโดยระดับเป้าหมายการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนหรือไม่ ผู้ใหญ่ในกระทรวงพลังงานต่างออกมาชี้แจงว่าถ้าศักยภาพเกินเป้าหมายที่วางไว้ ระดับเป้าหมายของปริมาณรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนจะเปลี่ยนตาม มาวันนี้กลับมีการดำเนินการชะลอการรับซื้อไฟฟ้าเกิดขึ้น โดยไม่มีการประกาศให้ภาคเอกชนหรือนักลงทุนทราบเพื่อเตรียมตัว แล้วอย่างนี้นักลงทุนจะไม่เกิดความสับสน และกังวลกับนโยบายที่ไม่มีความแน่นอนของประเทศไทยเหรอ ?

ผลกระทบค่าไฟฟ้าต่อผู้บริโภคจากการอุดหนุนพลังงานหมุนเวียน เป็นสิ่งที่ทุกภาคส่วนควรให้ความตระหนัก แต่การประเมินของกระทรวงพลังงานควรอยู่บนพื้นฐานของข้อมูลที่ถูกต้องและครบถ้วน การได้ข้อมูลเพียงด้านเดียวแล้วตัดสินใจด้านนโยบายหรือมาตรการระดับประเทศ จะนำมาซึ่งผลกระทบต่อการพัฒนาพลังงานหมุนเวียนของประเทศ จำนวนผู้ยื่นขอขายไฟฟ้าเข้าระบบจากพลังงานลมและพลังงานแสงอาทิตย์ที่มีอยู่จำนวนมาก ไม่ได้หมายถึงโครงการที่จะเกิดได้จริงทั้งหมด ผู้ยื่นข้อเสนอเหล่านั้นเป็นการยื่นในลักษณะจองโครงการจากเงื่อนไขเวลาปิดรับซื้อของการให้ส่วนเพิ่มรับซื้อไฟฟ้าในรอบแรก แต่ในความเป็นจริงแล้วความสามารถในการพัฒนาโครงการของผู้ประกอบการยังมีข้อจำกัด เช่น ไม่มีทุน สถาบันการเงินไม่ปล่อยเงินกู้ ไม่มีที่ดิน พื้นที่ทับซ้อน ไม่มีความรู้ เทคโนโลยีมีราคแพง เชื้อเพลิงไม่พอ ซึ่งควรไปตรวจสอบและกลั่นกรองเพื่อคัดโครงการที่ไม่มีความเป็นไปได้ออกไป ก่อนที่จะประเมินว่าผลกระทบค่าไฟที่ถูกต้องคืออะไร มิฉะนั้นแล้ว การประกาศนโยบายสนับสนุนพลังงานหมุนเวียน ก็จะขัดแย้งกับสิ่งที่กำลังกระทำอยู่ ซึ่งในขณะนี้แท้จริงแล้วปริมาณพลังงานไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์และลมที่ขายไฟเข้าระบบแล้วก็มีเพียง 7.67 และ 0.38 เมกะวัตต์ตามลำดับ

หากพิจารณาถึงการประเมินความเป็นไปได้ของการจำหน่ายไฟฟ้าจากพลังงานลมและพลังงานแสงอาทิตย์ของกระทรวงพลังงานจะพบความขัดแย้งของการประเมิน โดยในการกำหนดแผน PDP 2010 กระทรวงพลังงานประเมินว่าโครงการเหล่านี้จะเกิดขึ้นจริงได้น้อย จึงบรรจุในแผน PDP 2010 ในระดับต่ำ แต่ในขณะที่การทบทวนการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียน กลับตีความว่าโครงการจะเกิดขึ้นมากหรือทั้งหมด จึงให้ชะลอการรับซื้อไฟฟ้าจากลมและแสงอาทิตย์ออกไป สรุปแล้วความถูกต้องคืออะไร ดังนั้น หากจะมีผู้คัดค้านไม่เห็นด้วยกับพลังงานหมุนเวียนที่ต่ำเกินไปในแผน PDP 2010 จึงเป็นเรื่องที่เริ่มน่าเชื่อถือขึ้นมาแล้ว

ในช่วงเวลา 1 ปีที่ผ่านมาต้นทุนของราคาแผงโซล่าเซลล์ได้ลดลงมากว่า 15% จึงเป็นสาเหตุให้กระทรวงพลังงานเชื่อว่าการผลิตไฟฟ้าจากพลังงานแสงอาทิตย์จะได้ผลตอบแทนที่ดีมาก เพราะฉะนั้นจึงมีความคิดในการลด adder แต่ข้อมูลเพียงเท่านั้นไม่เพียงพอ เพราะความจริงแล้วราคาแผงที่ลดลงเพียงทำให้โครงการคุ้มทุนที่จะดำเนินการ (IRR 9-12%) หากราคาแผงไม่ลดลงเราคงไม่ได้เห็นโครงการพลังงานแสงอาทิตย์ในประเทศไทยในวันนี้ และราคาแผงที่ลดลงดังกล่าวเกิดขึ้นได้เฉพาะกับโครงการขนาดใหญ่ที่สามารถต่อรองขอส่วนลดได้ ในขณะที่โครงการเล็กๆ ยังเกิดได้ยากเพราะไม่มีอำนาจต่อรอง ผลตอบแทนโครงการยังอยู่ในระดับต่ำ และนอกจากนั้น รัฐอาจจำเป็นต้องมีมาตรการเพิ่มเติมหากต้องการสนับสนุนให้มีการใช้แผงของ
ผู้ผลิตในประเทศ ข้อมูลเหล่านี้ กระทรวงพลังงานเคยคำนึงถึงหรือไม่

กระทรวงพลังงานเคยมีตัวอย่างมาแล้ว จากการดำเนินการที่รีบเร่งและไม่ครบถ้วนตามกระบวนการ คือ การแปรรูป กฟผ. ซึ่งมีการฟ้องร้องและแพ้คดีไปแล้ว (แต่ก็ไม่มีผู้รับผิดชอบ) ในวันนี้อาจดูเหมือนว่าไม่มีผู้คัดค้านหรือโต้แย้งการดำเนินนโยบายหรือมาตรการหลายเรื่อง (ที่น่าฉงน) จึงไม่ได้คำนึงถึงความครบถ้วนหรือถูกต้องที่ต้องดำเนินการ คงถึงเวลาแล้วที่ภาคส่วนที่เกี่ยวข้องต้องออกมาเรียกร้องและช่วยกันเตือนการดำเนินการในเรื่องต่างๆ ของกระทรวงพลังงานให้ถูกต้อง เช่น แผน PDP 2010 ดำเนินการถูกต้องครบถ้วนรึเปล่า โครงสร้างราคาน้ำมันวันนี้บิดเบือนหรือไม่ และการใช้เงินกองทุนน้ำมันเป็นไปตามเจตนารมณ์ของกฎหมายรึเปล่า และอื่นๆ

สำหรับบทความนี้ ผู้เขียนหวังว่ากระทรวงพลังงานจะไปทบทวนการสั่งให้ชะลอการรับซื้อไฟฟ้าจากพลังงานหมุนเวียนใหม่อย่างเหมาะสม มิฉะนั้นแล้ว
ผู้ได้รับผลกระทบก็มีมูลที่มากพอที่จะฟ้องร้องเอาผิดกระทรวงพลังงานได้